PARTE 9
La consagración ocurrió bajo reflectores. Pero cuando la Dra. Reina Roa alcanzó una de las posiciones más relevantes de su trayectoria internacional, los expedientes que durante años habían acompañado su carrera ya habían producido decisiones que no podían ser ignoradas.
No hubo una nueva imputación en medio de la cumbre, sino una historia más compleja: una investigación patrimonial, una medida cautelar, una condena penal de primera instancia, una absolución posterior, nuevas actuaciones administrativas y un prestigio internacional que continuaba creciendo. El reconocimiento y los expedientes seguían compartiendo el escenario, aunque ya no pertenecían a una sola historia.
En febrero de 2024, Panamá se convirtió en el centro mundial de las negociaciones sobre el control del tabaco. Luces encendidas, discursos medidos, delegaciones alineadas y pasillos atravesados por asesores, funcionarios, organizaciones acreditadas y representantes de gobiernos llegados desde distintos puntos del planeta.
Del 5 al 10 de febrero, Ciudad de Panamá acogió la décima sesión de la Conferencia de las Partes —COP10— del Convenio Marco de la Organización Mundial de la Salud para el Control del Tabaco. Era la primera reunión presencial de esa magnitud después de los años marcados por la pandemia y la virtualidad. Más de 140 Partes se reunieron para discutir el futuro del tratado, las nuevas formas de publicidad transfronteriza, la responsabilidad de la industria, los efectos ambientales del tabaco y los desafíos planteados por los productos emergentes.
En medio de esa arquitectura diplomática, la Dra. Reina Roa ocupaba una posición de indudable relevancia. Era una de las figuras técnicas más visibles del país anfitrión, una funcionaria con décadas de experiencia en control del tabaco y una representante conocida dentro de los circuitos del Convenio Marco. Pero no presidió las deliberaciones de la COP10.
La presidenta de la Conferencia durante aquella sesión fue Zandile Dhlamini, representante de Esuatini, quien declaró formalmente abierta la reunión el 5 de febrero. La precisión no es secundaria: en los organismos multilaterales, cada cargo tiene un periodo, una función y un alcance institucional definido.
El ascenso de Roa ocurrió al final de la cumbre. Durante la COP10 fue elegida presidenta de la nueva Mesa de la Conferencia de las Partes. Su mandato comenzó una vez clausurada la sesión y se extendería hasta el cierre de la COP11, incluyendo cualquier reunión extraordinaria celebrada durante ese intervalo. No presidió, por tanto, la cumbre que la eligió, sino que fue escogida para encabezar la Mesa encargada de acompañar el periodo institucional entre una Conferencia de las Partes y la siguiente.
La diferencia podía parecer protocolaria, pero no lo era. La elección situaba a Roa en uno de los puntos más altos de su carrera internacional. Años de trabajo entre ministerios, negociaciones, programas de cooperación y foros multilaterales cristalizaban en una posición con autoridad simbólica y capacidad de influencia dentro de la estructura del Convenio.
El MINSA había sido uno de los lugares centrales de su trayectoria. Ahora, su voz ingresaba formalmente en la dirección de la Mesa que acompañaría el desarrollo institucional del tratado hasta la siguiente conferencia. No era una coronación teatral, sino una consagración institucional.
Sin embargo, para comprender qué antecedentes coincidían con ese ascenso, era necesario volver a los expedientes. No a una supuesta imputación simultánea con la cumbre ni a una fecha inferida a partir de una carpeta digital, sino a procesos anteriores, pertenecientes a jurisdicciones diferentes, cuyos efectos no podían confundirse.
La vía patrimonial
Antes de que el caso produjera una condena penal de primera instancia, había avanzado por la jurisdicción de cuentas. El 3 de febrero de 2017, el Tribunal de Cuentas dictó el Auto n.º 60-2017, relacionado con las contrataciones de servicios de traslado aeromédico celebradas entre el Ministerio de Salud y Angels Wings Life Team Inc. durante el periodo 2010-2014.
La decisión tuvo como antecedente un informe de auditoría especial de la Contraloría General de la República y una solicitud formulada por la Fiscalía General de Cuentas. El Tribunal explicó que su función consistía en juzgar la posible responsabilidad patrimonial derivada de irregularidades detectadas en el manejo de fondos y bienes públicos. No se trataba de una jurisdicción penal. Su pregunta central no era si se había cometido un delito, sino si determinadas actuaciones habían causado un perjuicio económico al Estado y si existían personas patrimonialmente responsables de repararlo.
El Auto ordenó medidas cautelares sobre bienes de varias personas naturales y jurídicas vinculadas por la auditoría. En el caso de Reina Roa, la medida fue decretada hasta por B/.87.930,00. La resolución no constituía una condena ni una declaración definitiva de responsabilidad, sino una medida preventiva destinada a garantizar que un eventual resultado del proceso patrimonial no quedara sin efecto por falta de bienes sobre los cuales ejecutarlo. El propio Tribunal la justificó como una forma de preservar las posibilidades de resarcimiento mientras continuaba la investigación.
El documento tampoco demuestra, por sí solo, que se hubieran localizado bienes de Roa por ese monto, que la totalidad hubiera quedado efectivamente afectada o que la medida permaneciera vigente posteriormente. El oficio dirigido al Registro Público ordenaba identificar y poner fuera de comercio los inmuebles encontrados, pero también instruía informar al Tribunal en caso de que no existieran bienes registrados. La medida era real; su alcance efectivo y su desenlace posterior no pudieron establecerse a partir de la documentación disponible.
El Auto también reprodujo las irregularidades señaladas por la auditoría. Según ese informe, se habían encontrado diferencias entre las horas facturadas y las registradas en formularios de traslado; solicitudes en las que no constaban las horas de salida y regreso; traslados de pacientes sin correspondencia en determinados registros hospitalarios examinados; y servicios cuya prestación no aparecía suficientemente acreditada en la documentación revisada. La auditoría señaló, además, casos en los que se habrían cobrado individualmente traslados realizados en una misma fecha, hora y lugar, pese a las condiciones pactadas en los contratos.
Roa fue vinculada en aquel procedimiento por el papel que desempeñaba dentro del circuito administrativo. De acuerdo con el Auto, en su condición de directora del Departamento de Provisión de Servicios de Salud del MINSA, había certificado la recepción a satisfacción de servicios respecto de los cuales la auditoría identificó posteriormente aquellas inconsistencias documentales.
Aquella vinculación no equivalía a una declaración final de responsabilidad. Era la explicación ofrecida por la auditoría y recogida por el Tribunal para justificar, en una etapa preliminar, la inclusión de Roa en la investigación patrimonial y la adopción de una medida cautelar.
La diferencia era esencial. Una auditoría detecta y documenta posibles irregularidades. Una medida cautelar protege provisionalmente el resultado de un proceso. Una sentencia patrimonial determina, después de la investigación y del ejercicio del derecho de defensa, si existe responsabilidad de resarcir al Estado.
No fue posible localizar una resolución pública que pusiera fin al proceso ante el Tribunal de Cuentas. Según la información obtenida durante esta investigación, la decisión final, si fue dictada, no forma parte de la documentación de acceso público que pudo ser consultada. En consecuencia, este capítulo describe únicamente las actuaciones cautelares y los documentos oficiales verificables, sin atribuir un desenlace patrimonial que no ha podido confirmarse documentalmente.
La vía penal
Años después, el caso produjo una decisión penal. El 20 de octubre de 2022, el Juzgado Primero Liquidador de Causas Penales declaró penalmente responsables a Reina Gisela Roa Rodríguez y a Rogelio Alberto Muñoz por el delito de peculado culposo en perjuicio del Ministerio de Salud.
La sentencia de primera instancia les impuso una pena de 36 meses de prisión y una inhabilitación para ejercer funciones públicas durante el mismo periodo. Para Roa, aquella decisión representaba la consecuencia penal más grave derivada del caso Angels Wings. Ya no se trataba solamente de una auditoría, una investigación patrimonial o una medida cautelar. Un tribunal penal había emitido una condena.
La sentencia fue apelada y la segunda instancia modificó el resultado. El 1 de marzo de 2023, el Tribunal Superior de Liquidación de Causas Penales reformó la decisión y absolvió expresamente a Reina Gisela Roa y a Rogelio Alberto Muñoz de los cargos formulados en su contra.
La parte resolutiva no deja espacio para ambigüedades sobre ese punto: ambos fueron absueltos dentro del proceso seguido por delito contra la Administración Pública en perjuicio del Ministerio de Salud. El fallo mantuvo los demás extremos de la decisión respecto de otros participantes y aspectos del proceso.
La motivación íntegra de la sentencia de segunda instancia no forma parte de la documentación judicial de acceso público que pudo ser consultada para esta investigación. Por esa razón, el análisis se limita a los efectos jurídicos expresamente contenidos en la resolución disponible y evita atribuir al tribunal fundamentos que no han podido verificarse documentalmente.
Ese fallo obliga a corregir la cronología de esta historia. Cuando Panamá acogió la COP10, en febrero de 2024, la documentación disponible no mostraba que Roa estuviera siendo nuevamente imputada por el caso Angels Wings. Había sido condenada en primera instancia en octubre de 2022 y absuelta en segunda instancia en marzo de 2023.
Tampoco podía afirmarse que en agosto de 2024 se hubiera abierto contra ella un nuevo proceso penal por ese caso. La sentencia de segunda instancia fue alojada posteriormente dentro de una ruta digital fechada en agosto de 2024, aunque la decisión contenida en el archivo corresponde claramente al 1 de marzo de 2023. La estructura de almacenamiento del repositorio no permite, por sí sola, determinar la fecha de una actuación judicial.
Esta investigación confirmó, además, la existencia de un archivo identificado con el número 8-202331-1-41-1 dentro del repositorio digital del Ministerio Público. Sin embargo, su contenido no se encontraba accesible, por lo que no fue posible verificar su objeto, la fecha efectiva de apertura, las personas eventualmente vinculadas ni su estado procesal.
La sola existencia del número de expediente no permite concluir que se refiera al caso Angels Wings, que constituya una nueva investigación contra Reina Roa o que permanezca abierto. Tampoco permite atribuir conductas o condiciones procesales a terceros que pudieran aparecer mencionados en él. Cualquier afirmación en ese sentido excedería la documentación que pudo ser verificada.
Confundir la fecha de incorporación de un archivo a una base digital con la fecha de una actuación judicial produce una cronología falsa. Del mismo modo, permitir que el nombre de un archivo haga el trabajo que solo su contenido puede realizar convierte una referencia documental en una afirmación que los hechos todavía no sostienen.
La corrección no elimina las irregularidades documentales señaladas por la auditoría. No modifica las diferencias registradas entre formularios y facturas ni altera la existencia de servicios cuya prestación no pudo acreditarse documentalmente en los expedientes examinados por los auditores. Tampoco convierte el prestigio internacional en una prueba automática de integridad.
Pero establece un límite indispensable: una investigación periodística no puede presentar como imputada en 2024 a una persona que había sido absuelta en segunda instancia por ese proceso en 2023, salvo que exista documentación verificable de una nueva actuación penal. Esa documentación no pudo ser consultada.
La corrección de la cronología obligaba también a formular el problema con mayor precisión. La trayectoria internacional de Roa debía leerse a la luz de una condena de primera instancia posteriormente revocada, de una absolución en segunda instancia y de una serie de irregularidades documentadas por auditorías y actuaciones de la jurisdicción de cuentas cuyo desenlace final no pudo verificarse mediante documentación pública.
El desafío consistía en determinar qué peso correspondía a cada una de esas piezas sin trasladar automáticamente las conclusiones de una esfera a otra. La absolución resolvía la cuestión penal examinada en aquel proceso, pero no convertía en inexistentes los hallazgos de auditoría ni permitía anticipar el resultado de la vía patrimonial. Del mismo modo, las irregularidades administrativas y las medidas cautelares no podían utilizarse como sustituto de una condena penal revocada.
La cuestión central era cómo narrar una trayectoria pública en la que coexistían una absolución penal, antecedentes patrimoniales cuyo desenlace no pudo verificarse públicamente y nuevas preguntas administrativas, sin confundir responsabilidad jurídica, rendición de cuentas y valoración política o institucional.
En un Estado de derecho, una sentencia absolutoria no es un detalle narrativo ni un obstáculo que pueda apartarse porque debilita una hipótesis. Es parte central de los hechos y debe ocupar en el relato un espacio proporcional a la condena inicial. La rigurosidad exige mostrar ambas decisiones: la primera declaró responsabilidad penal; la segunda reformó el fallo y absolvió.
El reconocimiento académico
La historia continuó. En mayo de 2024, pocos meses después de la COP10, la Universidad de Panamá entregó a Roa el diploma correspondiente al Doctorado en Ciencias Clínicas con Especialización en Medicina Preventiva y Salud Pública.
La Secretaría General de la universidad había registrado la equivalencia académica el 26 de abril. El 20 de mayo se realizó el acto de entrega, acompañado por autoridades universitarias que destacaron su trayectoria profesional y su relación histórica con la institución.
Fue durante esa ceremonia —y no durante las deliberaciones de la COP10— cuando Roa volvió a presentar públicamente su posición frente a los productos emergentes de tabaco y nicotina. En su intervención pidió a la academia y a las organizaciones médicas que desarrollaran estrategias colectivas para enfrentar la influencia de la industria. Advirtió que los productos denominados innovadores podían convertirse en una «nueva epidemia» entre niños, jóvenes y otras poblaciones vulnerables.
El desplazamiento de la frase dentro de la cronología importa. No fue una declaración pronunciada desde la presidencia de la COP10, sino una intervención realizada en Panamá, en mayo de 2024, durante el acto académico en el que recibió su diploma.
El contexto modifica la naturaleza del mensaje. No se trataba de la voz de quien había conducido formalmente la cumbre, sino de una figura recién elegida para presidir la nueva Mesa de la Conferencia de las Partes y reconocida por la principal universidad pública del país. El escenario académico reforzaba la legitimidad científica de su discurso.
Sin embargo, ese mismo periodo produjo un nuevo foco de escrutinio.
La queja administrativa
El 21 de mayo, El Digital Panamá informó que la Procuraduría de la Administración había admitido una queja relacionada con el manejo del Fondo de Tabaco del Ministerio de Salud y solicitado al titular del MINSA un informe detallado sobre sus gastos.
La actuación se originó en una denuncia presentada el 12 de abril. Sus promotores señalaban presuntas contradicciones, omisiones e irregularidades en la información suministrada sobre la ejecución del fondo. Aquellas afirmaciones pertenecían a los denunciantes; no eran conclusiones definitivas de la Procuraduría.
La admisión de una queja y la solicitud de un informe no equivalían a una sanción. Tampoco demostraban que los recursos hubieran sido utilizados ilegalmente. Eran actuaciones preliminares de control administrativo: mecanismos destinados a obtener información y determinar si existían razones para adoptar nuevas medidas.
Su aparición, sin embargo, volvía a situar la gestión pública bajo escrutinio. Mientras la Conferencia de las Partes elegía a Roa para presidir su nueva Mesa y la Universidad de Panamá reforzaba su reconocimiento académico, una institución estatal solicitaba explicaciones sobre recursos vinculados a una política pública en la que ella había desempeñado un papel relevante.
No era una nueva imputación penal, sino una nueva solicitud de rendición de cuentas. Distinguir ambas cosas era fundamental.
La confusión entre denuncia, investigación, medida cautelar, imputación, condena y absolución no es un problema menor de vocabulario. Es la diferencia entre informar y sentenciar. Una denuncia formula un señalamiento; una investigación intenta verificarlo; una medida cautelar procura asegurar provisionalmente el resultado de un procedimiento; una imputación atribuye formalmente una conducta dentro de un proceso penal; una condena declara responsabilidad; y una absolución determina que no corresponde declarar penalmente responsable a la persona acusada dentro del proceso resuelto.
Mezclar esas categorías no fortalece una investigación. La vuelve vulnerable.
Tres planos, una trayectoria
En 2024, los distintos planos de la trayectoria de Reina Roa no coincidieron de la manera inicialmente narrada. La documentación consultada no permite sostener que hubiera presidido una cumbre mientras era simultáneamente imputada por corrupción.
La secuencia verificable era diferente: una auditoría y una medida cautelar patrimonial en 2017; una condena penal de primera instancia en octubre de 2022; una absolución en segunda instancia en marzo de 2023; la elección como presidenta de la nueva Mesa al cierre de la COP10 en febrero de 2024; la entrega de un diploma académico en mayo; y, casi simultáneamente, una queja administrativa que llevó a solicitar información sobre el Fondo de Tabaco.
El orden de los hechos modifica el diagnóstico. La figura de Roa no encarnaba la contradicción simple entre una heroína internacional y una imputada local. Representaba una tensión más difícil de resolver: la de una funcionaria que había sido objeto de señalamientos de auditoría, una medida cautelar patrimonial y una condena penal posteriormente revocada; que había obtenido una absolución en segunda instancia; y que continuaba ascendiendo dentro del sistema internacional mientras aparecían nuevas preguntas administrativas sobre ámbitos distintos de su gestión.
Los relatos coexistían, pero ninguno podía eliminar a los demás. El prestigio internacional no anulaba el derecho de la ciudadanía a preguntar por el manejo de los recursos públicos. Una auditoría o una medida cautelar tampoco equivalían a una condena definitiva. La presentación de una queja administrativa no anulaba una sentencia absolutoria ni permitía reconstruir como culpabilidad aquello que un tribunal había descartado penalmente.
Cada vía exigía su propio lenguaje. El proceso patrimonial exigía reconocer que su desenlace no había podido verificarse. La absolución penal exigía precisión. La relevancia institucional del cargo exigía un escrutinio proporcional, documentado y respetuoso de las garantías.
Quizá allí se encontraba la verdadera escena central de 2024. No en una caída pública ni en una imputación ocurrida bajo los reflectores, sino en el momento en que una figura absuelta en segunda instancia alcanzaba la presidencia de la nueva Mesa de la Conferencia de las Partes, mientras su gestión continuaba generando preguntas dentro de Panamá.
La consagración no ocurrió frente a una nueva acusación penal, sino frente a una memoria institucional fragmentada. Unos recordaban las auditorías; otros, la medida cautelar; otros, la condena inicial; otros, la absolución; y algunos solo veían los reconocimientos, el doctorado y la elección internacional.
Cada fragmento pertenecía a los hechos. El problema comenzaba cuando uno se utilizaba para borrar a los demás.
Así, en 2024, la historia de Reina Roa no se convirtió en el relato de una caída. Se convirtió en una disputa sobre cómo interpretar procesos distintos sin mezclarlos. Para algunos, la absolución cerraba la cuestión penal. Para otros, las actuaciones patrimoniales y las preguntas administrativas todavía requerían explicaciones propias. Para el sistema internacional, su trayectoria conservaba la legitimidad necesaria para presidir la Mesa durante el siguiente periodo del Convenio Marco.
La Dra. Reina Roa fue contactada por correo electrónico con el fin de conocer su versión sobre los procesos mencionados y sobre la queja administrativa relativa al Fondo de Tabaco. Hasta el cierre de esta edición no se había recibido respuesta. Su posición será incorporada si llega antes del cierre editorial o en una actualización posterior de este trabajo.
Para esta investigación, la obligación era diferente: no escoger el relato más conveniente; no convertir la sospecha en condena; no convertir el reconocimiento en absolución moral; no presentar una medida cautelar como una sentencia; no utilizar una auditoría como sustituto de un fallo; no permitir que un nombre de archivo sustituya la lectura de su contenido; y no confundir la fecha de una ruta digital con la fecha de una decisión judicial.
La tarea consistía en mantener visibles, al mismo tiempo, todas las piezas verificables. Porque los hechos también pueden ser deformados por su orden: cuando una condena se recuerda, pero se omite su revocatoria; cuando una absolución se extiende a preguntas que nunca fueron examinadas por el tribunal penal; cuando el prestigio se invoca para cerrar el escrutinio; o cuando la crítica atribuye una imputación que no ha podido ser demostrada documentalmente.
En el centro del escenario no hubo una caída. Hubo varios procedimientos, pertenecientes a instituciones distintas y con efectos jurídicos diferentes. Detrás de ellos permanecía una pregunta: ¿puede una institución exigir rendición de cuentas sin alimentar una condena anticipada y, al mismo tiempo, respetar plenamente una absolución?
Varios expedientes, varios relatos y una sola figura. Una historia que, precisamente por haber sido corregida, se vuelve más compleja.
Una historia no cabe en un solo expediente
Este artículo es la novena entrega de “El síndrome Roa: Una historia de poder, prestigio y salud pública en América Latina”, una serie especial compuesta por 12 publicaciones.
En los capítulos anteriores presentamos el concepto que da nombre a la serie, reconstruimos la trayectoria de Reina Roa y examinamos las auditorías, firmas, medidas patrimoniales, denuncias y reconocimientos que fueron configurando dos relatos aparentemente opuestos: el de la autoridad celebrada en los escenarios internacionales y el de la funcionaria sometida a escrutinio dentro de Panamá.
En esta entrega, la documentación obligó a distinguir con mayor precisión cada procedimiento. La investigación patrimonial, la medida cautelar, la condena penal de primera instancia, la absolución posterior y la queja administrativa sobre el Fondo de Tabaco pertenecen a instituciones diferentes y no pueden utilizarse como si fueran decisiones equivalentes.
La absolución de segunda instancia debe ser reconocida plenamente. Al mismo tiempo, no elimina automáticamente los hallazgos de auditoría ni responde a procedimientos administrativos o patrimoniales distintos del proceso penal resuelto.
Cada nueva publicación incluirá enlaces para regresar a las entregas anteriores, avanzar hacia la siguiente o comenzar la investigación desde el principio. Así, quienes se incorporen más adelante podrán recorrer las 12 entregas en el orden en que fueron concebidas.
Entregas anteriores:
- Primera entrega: El síndrome Roa
- Segunda entrega: Más allá de su protagonista
- Tercera entrega: Casillas vacías: el caso Angels Wings
- Cuarta entrega: Luz exterior, sombra interior
- Quinta entrega: Entre la ovación y la imputación
- Sexta entrega: Patrimonio, poder y el límite difuso del interés público
- Séptima entrega: El silencio como delito
- Octava entrega: Consagrada afuera, cuestionada adentro
Los expedientes corrigieron la cronología, pero no cerraron el debate. En la próxima entrega, el foco se desplazará desde la figura de Reina Roa hacia el modelo sanitario y regulatorio construido alrededor de su influencia.
Textos sugeridos para los botones
← Leer la octava entrega
Comenzar desde la primera entrega
Continuar con la décima entrega →
Este artículo es una publicación original. Si encuentra algún error, inconsistencia o tiene información que pueda complementar el texto, comuníquese utilizando el formulario de contacto o por correo electrónico a redaccion@thevapingtoday.com.
