El conflicto ya no giraba en torno a un producto. Tampoco podía reducirse a la disputa entre prohibir y regular.
Lo que estaba en juego era una pregunta que el modelo panameño de control del tabaco, construido durante décadas alrededor de la prohibición y del principio de precaución, no podía responder con sus reflejos habituales: cuando aparece una familia de productos que administra nicotina sin combustión, ¿debe el Estado tratarla como una extensión del cigarrillo o como una categoría con un perfil de riesgo distinto?
En 2025, Panamá discutía qué hacer después de la caída de una prohibición general: reconstruir un régimen de máxima restricción, admitir una comercialización estrechamente controlada o incorporar elementos de reducción de daños para adultos que fumaban.
Reina Roa era una de las protagonistas de esa disputa, pero el desacuerdo la excedía. En el fondo, enfrentaba dos maneras de interpretar la evidencia, el riesgo y la obligación de proteger la salud pública.
Las advertencias de Roa partían de peligros potencialmente reales: la captación juvenil, la incertidumbre de largo plazo y la capacidad de la industria para deformar la política sanitaria. El problema aparecía después. De esos riesgos no se desprendía necesariamente la respuesta que ella defendía.
Entre reconocer una amenaza y restringir de manera general una categoría de productos existía un salto regulatorio que también debía ser demostrado.
El Estado cambia de verbo
El año 2025 apenas había comenzado cuando el Ministerio de Salud modificó el marco regulatorio. El 31 de enero aprobó la Resolución n.º 146, publicada en la Gaceta Oficial el 13 de febrero, con entrada en vigor seis meses después, el 13 de agosto. La norma se aplicaba a los sistemas electrónicos de administración de nicotina, los productos de tabaco calentado y otros dispositivos relacionados.
Conviene ser exactos sobre su contenido, porque de esa exactitud depende todo lo demás.
La Resolución 146 no era una apertura favorable al vapeo. Su propio título comenzaba con las palabras «que prohíbe». Prohibía la venta y el uso a menores de edad; impedía el consumo en una amplia lista de espacios públicos y cerrados; restringía severamente la publicidad, la promoción, el patrocinio y la exhibición; e imponía advertencias y requisitos de importación y comercialización. Su fundamento expreso era el principio de precaución en salud pública.
Pero tampoco restauraba la prohibición general que la había precedido.
La Resolución 146 permitía la comercialización adulta bajo condiciones, algo que la Ley 315 había prohibido de manera amplia. No constituía, por tanto, ni la adopción plena del paradigma de reducción de daños ni el regreso al modelo anterior. Era un régimen híbrido: ampliamente restrictivo, pero compatible con la existencia legal de los productos para adultos.
Ese matiz definía el terreno real de la disputa.
Roa no se oponía a una liberalización irrestricta que nadie había propuesto. Se oponía a un régimen que, aun siendo severo, admitía que esos productos pudieran existir legalmente.
La pregunta no era «prohibir o liberar». Era dónde trazar la línea, con qué criterios y a partir de qué comparación de daños.
La ley que no eliminó el mercado
En 2022, la Ley 315 había prohibido ampliamente la importación, comercialización y uso de cigarrillos electrónicos y productos relacionados. En mayo de 2024, la Corte Suprema la declaró inconstitucional por razones vinculadas con su formación legislativa.
La sentencia no resolvió el debate científico. No proclamó la inocuidad de los productos ni adoptó formalmente la reducción de daños. Se pronunció sobre el procedimiento, no sobre el fondo sanitario.
La caída de la ley dejó a la vista un hecho que el lenguaje prohibicionista tendía a mantener fuera del encuadre: el mercado no había desaparecido.
Los dispositivos seguían entrando al país. Circulaban fuera de una cadena formal de responsabilidad, sin controles consistentes sobre ingredientes, sin sistemas robustos de trazabilidad y sin una verificación eficaz de edad.
Que existiera un mercado ilícito no demostraba, por sí solo, que la regulación fuera superior en todos los indicadores. Un régimen más abierto también podía producir efectos no previstos. Esas posibilidades debían evaluarse con datos. Pero la persistencia del mercado sí demostraba algo más sólido: que prohibición no equivale automáticamente a ausencia.
Cuando una política expulsa una práctica del mercado legal sin eliminar la demanda, no crea un vacío. Crea un espacio menos visible, menos fiscalizable y, con frecuencia, menos seguro. Recuperar parte de ese control era uno de los objetivos declarados de la Resolución 146.
La agenda regulatoria
La defensa de ese cambio no comenzó en 2025. El 14 de marzo de 2023, Hitler Cigarruista, Gabriel Menasche y José Recuero presentaron ante la Asamblea Nacional la Iniciativa Ciudadana n.º 452, que proponía reemplazar la prohibición por un marco de regulación de la comercialización, la publicidad, el contenido, la calidad y la seguridad de estos productos.
La Secretaría Técnica de Asuntos Económicos de la Asamblea la declaró jurídicamente no viable. Consideró que contradecía el marco prohibitivo entonces vigente, en particular la Ley 315, y que presentaba deficiencias de técnica legislativa.
Aquella conclusión fue legal, no clínica. No demostró que la regulación aumentara el daño ni que los productos fueran equivalentes al cigarrillo combustible. Indicó que la iniciativa no podía prosperar dentro del ordenamiento existente.
El antecedente permite situar a los actores que reaparecieron dos años después. Cigarruista, Menasche y Recuero no intervenían como observadores sin historia. Habían promovido, de manera pública y documentada, una transformación del modelo.
Ese antecedente debía ser informado al lector. También sus vínculos institucionales y eventuales conflictos de interés, si los hubiera. Pero tener una agenda no descalificaba un argumento. La pregunta pertinente no era quién carecía de intereses —nadie carece por completo de ellos—, sino cuáles eran visibles, cuáles permanecían ocultos y qué relación guardaban con la evidencia presentada.
El mismo criterio debía aplicarse a todos los actores: a los defensores de la regulación, a las organizaciones médicas, a las autoridades sanitarias y a Roa.
Tres preguntas distintas
Antes de examinar la disputa, era necesario separar tres niveles que con frecuencia aparecían mezclados. El primero era el riesgo del producto.
La mayor parte de la mortalidad asociada al tabaquismo no proviene de la nicotina en abstracto, sino de la inhalación repetida de los productos generados por la combustión. El cigarrillo entrega nicotina junto con humo, monóxido de carbono, partículas y numerosos tóxicos producidos por el fuego.
Los productos sin combustión no son inocuos. Pueden mantener la dependencia y generar efectos que todavía requieren investigación. Pero modifican de manera sustancial la vía de exposición. Y el riesgo.
Ese hecho no convierte al vapeo en aire limpio. Sí impide tratarlo, en términos toxicológicos, como si fuera equivalente al humo.
El segundo nivel era el patrón de uso. Sustituir completamente el cigarrillo no produce el mismo resultado que alternarlo durante años con el vapeo. Experimentar una vez no equivale a desarrollar dependencia. Utilizar nicotina sin haber fumado antes no constituye la misma trayectoria que abandonar la combustión después de décadas.
Entre la toxicología de un producto y su efecto poblacional existe siempre una mediación: la manera en que las personas lo utilizan.
El tercero era el efecto de la política. Un producto menos tóxico puede integrarse en una regulación deficiente. Puede comercializarse de forma irresponsable, atraer a poblaciones para las que no ofrece un beneficio comparable o coexistir con un mercado ilícito. Del mismo modo, una restricción bien intencionada puede preservar el cigarrillo, distorsionar la información de riesgo o empujar productos hacia circuitos informales.
Producto, comportamiento y política no eran la misma cosa. Cuando esas tres dimensiones se confundían, las cifras dejaban de explicar y comenzaban a ocultar.
Lo que la ciencia sí permite afirmar
Hay una afirmación de riesgo relativo que cuenta con respaldo robusto: evitar la combustión reduce de manera importante la exposición a numerosos tóxicos asociados con el cigarrillo.
Existe, en cambio, un conjunto de preguntas de efecto poblacional que la evidencia no resuelve de manera definitiva y sobre las que personas informadas pueden discrepar.
¿Cuál es la magnitud real de la iniciación juvenil? ¿Qué proporción corresponde a experimentación ocasional, uso frecuente, dependencia persistente o transición posterior al cigarrillo? ¿Cuántos adultos sustituyen completamente y cuántos mantienen un consumo dual? ¿Cuál es el efecto neto cuando se suman beneficios y daños en distintos grupos? ¿Puede un país con limitada capacidad de fiscalización replicar los resultados de otro?
Estas preguntas permanecían abiertas. Pero abiertas no significa imposibles de investigar, ni autoriza a tratar todas las hipótesis como igualmente probables.
La falta de certeza completa no elimina la obligación de comparar la evidencia disponible. Tampoco convierte el riesgo conocido del cigarrillo en un escenario neutral frente al riesgo todavía incompletamente conocido de sus alternativas.
La objeción de Roa
Reina Roa se opuso públicamente a la Resolución 146. Sostuvo que la norma debilitaba el marco panameño de control del tabaco, podía facilitar la interferencia de la industria y contribuir a la normalización de productos de nicotina.
Conviene reconstruir esa objeción en su forma más sólida, no en la más fácil de refutar.
Primero, su desconfianza hacia la industria tenía fundamento histórico y no meramente ideológico. La industria tabacalera mintió sobre el cáncer, financió incertidumbre científica, segmentó poblaciones vulnerables, diseñó campañas dirigidas a jóvenes y utilizó intermediarios para influir en la política sanitaria. El artículo 5.3 del Convenio Marco existe porque esa interferencia fue real y documentada.
Suponer que esa historia terminó con la aparición de un dispositivo electrónico sería ingenuo. Roa tenía razón en no suponerlo.
Segundo, su preocupación por la iniciación juvenil tampoco era un pretexto. El diseño de productos con una semiotica infantil, los dispositivos visualmente atractivos y determinados canales comerciales pueden atraer a menores que de otro modo no habrían utilizado nicotina. Una política de reducción de daños que ignorara esa posibilidad sería científicamente débil y éticamente insuficiente.
Tercero, su versión fuerte del principio de precaución poseía un fundamento reconocible: ante riesgos incompletamente conocidos y frente a una industria con antecedentes de engaño, el Estado tiene razones para evitar abrir espacios que después resulten difíciles de cerrar.
Estas premisas eran, en lo esencial, correctas. El problema estaba en el paso que iba de ellas a la conclusión.
Dónde se rompe el argumento
La captura industrial es un riesgo real. Pero de que una empresa pueda explotar comercialmente una reducción de riesgo no se sigue que esa reducción no exista.
Una diferencia toxicológica entre combustión y no combustión continúa siendo una diferencia aunque alguien intente obtener beneficios económicos de ella.
La respuesta al riesgo de captura debe ser una mejor gobernanza: transparencia, fiscalización, reglas de participación, responsabilidad del fabricante, datos abiertos y alineación de incentivos. No la negación anticipada de toda evidencia que pueda favorecer indirectamente a un mercado.
Cuando la sospecha hacia la industria deja de ser un método de vigilancia y se convierte en una respuesta automática ante cualquier dato, deja de operar como precaución y empieza a funcionar como una posición cerrada a la evidencia.
La protección juvenil también era un objetivo legítimo. Pero la comparación relevante para un adolescente que nunca había fumado (iniciarse o no iniciarse) no era la misma que para una persona de cincuenta años que consumía un paquete diario: seguir inhalando humo o sustituirlo por una vía de menor riesgo.
Usar la primera comparación para gobernar la segunda trataba como una sola población a grupos con trayectorias y riesgos distintos. Proteger a los jóvenes no requería privar a los adultos de alternativas. Requería controles de edad, fiscalización, restricciones de marketing, reglas de diseño, sanciones efectivas y seguimiento de los patrones de uso.
Una política de salud pública debería poder sostener ambas obligaciones a la vez. Si solo podía cumplir una, la limitación estaba en la política, no en la complejidad del mundo.
La precaución tenía valor. Pero la precaución que medía únicamente el daño de actuar, sin medir el daño de no actuar, era una precaución incompleta.
En este campo no existía una opción libre de riesgo. Existía una elección entre riesgos distintos: permitir productos cuya historia clínica de varias décadas todavía no estaba completa, o restringirlos mientras permanecía disponible un producto cuyos daños ya no eran inciertos.
La precaución no podía tratar el riesgo conocido del cigarrillo como escenario neutral y el riesgo nuevo como única amenaza. Durante la espera, la gente seguía fumando. Esa exposición no era hipotética.
La iniciación juvenil y el problema de las métricas
Contar cualquier uso juvenil como si representara el mismo acontecimiento sanitario podía producir una imagen engañosa. Una experimentación aislada, un uso mensual, un consumo diario dependiente y una transición posterior al cigarrillo no tenían el mismo peso.
La pregunta no era únicamente cuántos jóvenes habían probado un producto. Era cuántos lo utilizaban con frecuencia, durante cuánto tiempo, con qué grado de dependencia, por qué vía lo habían adquirido y cuál había sido su trayectoria posterior.
Esa precisión no debía utilizarse para trivializar el uso juvenil. Debía utilizarse para medirlo correctamente.
Una política puede fracasar si produce una expansión persistente de dependencia entre personas que nunca habrían fumado. Pero no todo aumento de prevalencia tiene el mismo significado, del mismo modo que no todo descenso del tabaquismo produce el mismo beneficio.
La unidad de análisis debe ser el daño, no solo el número de usuarios. La unidad moral y científica de una política de reducción de daños no es la prevalencia total de nicotina. Es el daño total producido en la población.
Eso obliga a observar simultáneamente la reducción del tabaquismo, la iniciación juvenil, el consumo dual, la intensidad y duración de los usos, las desigualdades sociales, la exposición a tóxicos y los efectos del mercado ilícito.
Una política puede aumentar el número de personas que consumen nicotina y, aun así, reducir enfermedad y muerte si desplaza de manera suficiente la combustión. También puede reducir la visibilidad legal del consumo y, sin embargo, aumentar el daño si conserva el cigarrillo y entrega el resto del mercado a la clandestinidad.
Por eso no bastaba con contar usuarios. Había que estimar trayectorias, exposiciones y consecuencias.
La carga de la prueba, aplicada a los dos lados
A los defensores de la reducción de daños se les exige demostrar que los productos alternativos no provocarán iniciación juvenil, no mantendrán el consumo dual, no serán explotados por la industria y no producirán daños imprevistos. La exigencia es razonable. Lo que sería inconsistente es que el modelo restrictivo no estuviera sometido a una carga equivalente.
Un régimen restrictivo también debe demostrar que funciona.
¿Redujo el número total de fumadores o desplazó parte del mercado hacia la ilegalidad? ¿Protegió a los jóvenes o facilitó el acceso a dispositivos sin controles? ¿Mejoró la percepción del riesgo o produjo desinformación al sugerir que todas las formas de nicotina eran equivalentes? ¿Ayudó a quienes estaban más expuestos al cigarrillo o reforzó las desigualdades existentes?
Prohibir no es abstenerse de intervenir. Es efectivamente intervenir.
Prohibir altera mercados, precios, información, incentivos y acceso. Produce ganadores, perdedores y consecuencias no previstas. Como cualquier política, debe rendir cuentas de sus resultados.
Una posición científica no se define únicamente por lo que defiende. También se define por aquello que podría obligarla a cambiar. Los defensores de la regulación deberían declarar con anticipación qué resultados considerarían un fracaso.
Si un seguimiento riguroso mostrara que el aumento persistente de la dependencia juvenil produce más daño que la sustitución del cigarrillo evita entre adultos, la política tendría que endurecerse.
Si la regulación fuera capturada por empresas hasta el punto de neutralizar controles de edad, manipular la información, bloquear estándares técnicos o condicionar la fiscalización, su arquitectura tendría que ser reconstruida.
Si los daños crónicos resultaran muy superiores a los estimados y redujeran sustancialmente la diferencia frente al cigarrillo, la clasificación de riesgo tendría que revisarse.
Pero ninguna de esas posibilidades conducía automáticamente a una prohibición general. La respuesta debía guardar proporción con el problema demostrado.
Una falla de fiscalización exige mejor fiscalización. Una estrategia comercial dirigida a menores exige intervenir sobre esa estrategia. Un producto defectuoso exige retirarlo. Una comunicación engañosa exige corregirla y sancionarla.
La prohibición de toda una categoría solo sería proporcional si la evidencia mostrara que ninguna regulación razonable puede producir un balance sanitario favorable.
La misma exigencia debía dirigirse al campo restrictivo.
¿Qué descenso del tabaquismo asociado con la sustitución sería considerado suficiente? ¿Qué nivel de riesgo comparado justificaría una regulación diferenciada? ¿Qué mecanismos de protección juvenil permitirían aceptar el acceso adulto? ¿Qué tipo de estudio podría modificar la posición de Roa?
Una política que no puede explicar qué evidencia la haría cambiar se aproxima menos a la ciencia que a una convicción inmune a los datos.
La captura no es un interruptor
La captura regulatoria no funciona como un interruptor que convierte toda política en fraude. Puede operar sobre puntos específicos. Puede debilitar controles de edad, impedir estándares técnicos, moldear la tributación, influir en la comunicación pública, bloquear la publicación de datos, alterar criterios de autorización o conseguir que la fiscalización sea selectiva.
Identificar el mecanismo importa porque permite corregirlo. Invocar la captura de manera genérica, sin mostrar dónde ocurrió y qué efecto produjo, puede convertirse en otra forma de evitar el análisis.
Si la industria capturara aspectos del modelo panameño, Roa habría acertado al advertir el peligro. Pero eso no demostraría automáticamente que la prohibición fuera la respuesta correcta.
Una advertencia puede ser correcta y la solución propuesta, desproporcionada.
Los defensores del modelo regulatorio señalaban países donde el acceso a productos sin combustión había coincidido con reducciones aceleradas del tabaquismo. El Reino Unido y Nueva Zelanda eran los ejemplos más citados.
Estas experiencias no constituían modelos perfectos ni podían trasladarse sin adaptación. La coincidencia temporal entre una política y un descenso del tabaquismo tampoco demostraba, por sí sola, una relación causal directa. Pero tampoco era científicamente razonable tratar como irrelevante una asociación consistente entre mayor acceso a alternativas y descensos más rápidos del tabaquismo, especialmente cuando aparecía en distintos grupos sociales y se mantenía a lo largo del tiempo.
La observación no resolvía la causalidad. Sí modificaba la carga de la explicación. Quien sostuviera que la regulación no había desempeñado ningún papel debía ofrecer una hipótesis alternativa capaz de explicar el patrón.
El contraste entre Australia, con un acceso fuertemente medicalizado y restrictivo, y Nueva Zelanda, con venta regulada a adultos, resultaba sugerente. El descenso del tabaquismo fue más rápido en Nueva Zelanda, aunque el vapeo juvenil aumentó inicialmente y obligó a introducir controles adicionales.
La lección para Panamá no era que la regulación resolviera todos los problemas. Era que una política podía corregirse ante una consecuencia adversa sin abandonar la reducción de daños.
La aparición de uso juvenil no obligaba necesariamente a volver a la prohibición general. Podía exigir restricciones específicas, revisión de formatos, mejores barreras comerciales y una fiscalización más rigurosa.
La prohibición ofrece una apariencia de coherencia. La regulación obliga a observar, ajustar y rendir cuentas.
Cuál de las dos servía mejor a Panamá era precisamente la pregunta que la evidencia local debía responder.
La dimensión de equidad
El consumo de cigarrillos no se distribuía de manera uniforme en el país. Persistía con más fuerza entre poblaciones de menores ingresos, personas con trastornos de salud mental, trabajadores bajo estrés y comunidades con menor acceso a servicios sanitarios.
En esos espacios, restringir las alternativas podía profundizar la desigualdad.
Quien tiene más recursos puede elegir entre consultas, medicamentos, dispositivos regulados en el extanjero y distintas formas de administrar nicotina. Quien tiene menos suele depender de aquello que está disponible, es accesible y funciona en su vida cotidiana.
Cuando el Estado restringe los productos de menor riesgo, la libertad de elección no desaparece por igual. Se reduce sobre todo para quienes menos capacidad tienen de navegar circuitos médicos, burocráticos o clandestinos.
También era posible que un acceso amplio produjera consumo dual prolongado o ampliara el uso en esas mismas comunidades. La equidad, por tanto, no resolvía por sí sola la disputa. Pero impedía que el debate se redujera a promedios nacionales.
Una política podía parecer prudente en conjunto y distribuir sus costos de manera profundamente desigual.
En medio de la controversia, el Ministerio de Salud impulsó durante 2025 la Segunda Encuesta de Tabaco en Adultos, con apoyo de la OMS y la OPS, para actualizar los datos, medir la penetración de nuevos productos y evaluar las políticas vigentes.
El valor de esa encuesta dependería de sus categorías. Medir únicamente «consumo de tabaco y nicotina», sin distinguir productos, trayectorias y vías de exposición, podía reproducir en los datos la misma equivalencia que distorsionaba el debate.
Una persona que había abandonado el cigarrillo y utilizaba exclusivamente un producto sin combustión no debía aparecer estadísticamente como si nada hubiera cambiado. Una persona que experimentó una vez tampoco debía ser contada del mismo modo que alguien con uso diario dependiente.
Pero la exigencia operaba en ambas direcciones. Si los resultados mostraban sustitución completa y reducción del tabaquismo, eso debía reconocerse como un posible beneficio. Si mostraban iniciación persistente entre quienes nunca habían fumado, consumo juvenil frecuente o uso dual prolongado, la regulación tendría que responder.
La evidencia solo tiene valor cuando conserva el poder de modificar la política, incluida la política de quien encargó la encuesta.
La denuncia ante la ANTAI
En agosto del mismo 2025, la Asociación de Reducción de Daños por Tabaquismo de Panamá presentó una denuncia contra Roa ante la Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información.
La organización cuestionó declaraciones de la funcionaria relacionadas con la Administración de Alimentos y Medicamentos de Estados Unidos (FDA) y con determinados productos de nicotina. Sostuvo que esas intervenciones eran parciales o incompatibles con la evidencia disponible.
Dos cosas debían decirse al mismo tiempo.
La denuncia no constituía una decisión de la ANTAI ni demostraba por sí sola una infracción. Había sido presentada por una organización que participaba activamente en la disputa regulatoria y debía leerse dentro de ese conflicto, no como un veredicto neutral.
Pero el cuestionamiento de fondo tampoco podía descartarse únicamente por su procedencia. Una funcionaria pública con autoridad científica posee una obligación reforzada de precisión.
Autorizar la comercialización de un producto, reconocer una reducción de exposición, permitir una alegación de riesgo modificado, aprobar una herramienta terapéutica y declarar un producto seguro son categorías diferentes.
Confundirlas, en cualquier dirección, empobrece el debate.
La crítica a Roa era legítima cuando señalaba omisiones, generalizaciones o equivalencias no respaldadas. Dejaba de serlo cuando intentaba transformar una controversia científica en una insinuación de deshonestidad personal sin pruebas.
Ambos límites debían respetarse.
La permanencia del conflicto
La Resolución 146 no resolvió la disputa.
Rompió, sin embargo, una equivalencia que durante años había organizado la política panameña: la idea de que permitir era necesariamente promover, que regular era capitular y que toda continuidad de la nicotina representaba un fracaso.
El desacuerdo permanecía porque era real. De un lado estaba la prioridad de no abrir espacios que la industria pudiera explotar y que después resultara difícil cerrar. Del otro, la prioridad de no mantener disponible el producto más letal mientras se restringían alternativas con un perfil de riesgo inferior.
Ambas posiciones respondían a daños verdaderos. La disputa no enfrentaba protección y abandono. Enfrentaba distintas maneras de ponderar riesgos que no podían reducirse simultáneamente a cero. Pero la simetría terminaba allí.
La existencia de incertidumbre no otorgaba el mismo peso a todas las respuestas posibles. Una política debía juzgarse comparando sus consecuencias con las alternativas realmente disponibles, no con un mundo ideal en el que nadie consumía nicotina.
La posición de Roa partía de premisas comprensibles sobre la industria, los jóvenes y la incertidumbre. Su debilidad estaba en convertir esas premisas en una justificación suficiente para restringir ampliamente productos de menor riesgo sin demostrar que el costo de esa restricción sería inferior al daño evitado.
La vigilancia sobre la industria, la protección de menores y la precaución ante lo desconocido no exigían necesariamente esa conclusión. Admitían otra: una regulación proporcional al riesgo, atenta a las consecuencias no intencionales, revisable ante la evidencia y evaluada por el daño total que conseguía evitar, no solo por las conductas que conseguía suprimir.
La prueba de madurez del debate no sería que uno de los campos consiguiera derrotar retóricamente al otro. Sería que ambos declararan qué evidencia aceptarían como suficiente para revisar sus posiciones.
Si la regulación aumentaba el daño poblacional, sus defensores deberían admitirlo y corregirla. Si producía una reducción sostenida del tabaquismo sin una expansión equivalente de daños entre jóvenes, sus críticos tendrían que reconocerlo. Si aparecía captura industrial, habría que identificar su mecanismo y reconstruir la gobernanza. Si surgían riesgos crónicos mayores, habría que recalibrar la clasificación de riesgo y las reglas.
Ninguna política conserva legitimidad científica cuando convierte sus propios supuestos en verdades inmunes a los datos.
La pregunta que Panamá —y no solo Reina Roa— debía responder no era si elegir entre salud y libertad. Era si podía construir una salud pública capaz de desconfiar de las empresas sin desconfiar automáticamente de los ciudadanos; de proteger a los jóvenes sin borrar a los adultos; de reconocer que no todo consumo tiene el mismo riesgo y que no toda dependencia destruye una vida.
Una política no debe juzgarse por la pureza de su intención ni por el número de conductas que consigue suprimir. Debe juzgarse comparando sus consecuencias con las alternativas que existen en el mundo real.
Mientras el cigarrillo continúe disponible, restringir una opción de menor riesgo no será una ausencia de decisión. Será una decisión. Y tendrá costos propios.
El expediente que no puede explicar nada
En el repositorio digital del Ministerio Público aparece una referencia al expediente n.º 8-202331-1-41-1. El archivo asociado no se encontraba accesible al realizar esta investigación.
Informaciones periodísticas relacionadas con la auditoría de la Contraloría sugerían que la referencia podría estar vinculada al conjunto de investigaciones sobre contrataciones de helicópteros.
Sin acceso al expediente, sin embargo, no era posible confirmar que correspondiera al proceso Angels Wings, que se tratara de la misma causa resuelta en segunda instancia ni que tuviera a Roa como parte.
Por esa razón, la referencia no podía utilizarse para interpretar el debate regulatorio de 2025. Su sola existencia no permitía afirmar que estuviera abierta contra Roa, que guardara relación con los productos de nicotina ni que contuviera imputaciones vigentes.
La crítica a la política que Roa defendía no necesitaba una sombra penal. Debía sostenerse en sus argumentos públicos, sus decisiones, sus omisiones y los efectos verificables de esa política. Una referencia inaccesible no podía sustituir la evidencia.
La política también debe rendir cuentas
Este artículo es la décima entrega de “El síndrome Roa: Una historia de poder, prestigio y salud pública en América Latina”, una serie especial compuesta por 12 publicaciones.
En los capítulos anteriores reconstruimos la trayectoria de Reina Roa, los reconocimientos que consolidaron su autoridad internacional y los procedimientos administrativos, patrimoniales y penales que acompañaron su carrera. También corregimos la cronología del caso Angels Wings para distinguir una medida cautelar, una condena de primera instancia y la absolución posterior dictada en apelación.
En esta entrega, el foco dejó de concentrarse exclusivamente en una funcionaria y se desplazó hacia el modelo sanitario que ayudó a construir. La Resolución 146 abrió un nuevo escenario: Panamá ya no mantenía una prohibición general, pero tampoco adoptaba plenamente una política de reducción de daños.
La disputa quedó situada en su terreno real. No se trataba de elegir entre protección y abandono, sino de establecer qué combinación de restricciones, controles y alternativas podía reducir el daño total sin facilitar la iniciación juvenil, la captura industrial o el crecimiento de mercados ilícitos.
Cada nueva publicación incluirá enlaces para regresar a las entregas anteriores, avanzar hacia la siguiente o comenzar la investigación desde el principio. Así, quienes se incorporen más adelante podrán recorrer las 12 entregas en el orden en que fueron concebidas.
Entregas anteriores:
- Primera entrega: El síndrome Roa
- Segunda entrega: Más allá de su protagonista
- Tercera entrega: Casillas vacías: el caso Angels Wings
- Cuarta entrega: Luz exterior, sombra interior
- Quinta entrega: Entre la ovación y la imputación
- Sexta entrega: Patrimonio, poder y el límite difuso del interés público
- Séptima entrega: El silencio como delito
- Octava entrega: Consagrada afuera, cuestionada adentro
- Novena entrega: La consagración y los expedientes
La medida del daño no termina en un producto. En la próxima entrega, la historia dejará de mirar únicamente a Panamá para observar el sistema latinoamericano que convirtió estas tensiones en una forma de gobernar.
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